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今年十一屆全國人大五次會議期間，四川信托董事長劉滄龍聯(lián)合38名全國人大代表共同簽名，將《關(guān)于建議全國人大開展<信托法>立法后評估工作，加快推進<信托法>配套制度建設(shè)的議案》提交至全國人大。有消息表明，全國人大收到該議案后高度重視，派專人與劉滄龍進行溝通，并且書面回復(fù)結(jié)果正在辦理過程中。為什么要開展《信托法》立法后評估工作，加快推進《信托法》配套制度建設(shè)的意義在哪里？就此，記者采訪了中國信托協(xié)會專家理事李憲明律師。

記者：作為信托行業(yè)的專家，您認為開展《信托法》立法后評估工作，加快推進《信托法》配套制度建設(shè)的意義在哪里？

李憲明：從法律發(fā)展的角度看，《信托法》頒布實施僅僅是我國信托制度發(fā)展的一個開端。信托制度從一塊陌生的土壤移植過來，與現(xiàn)有錯綜復(fù)雜的法律制度之間需要有個長期的磨合適應(yīng)過程?？梢哉f，一部僅有74個條文的《信托法》確定了信托制度的軀干，要想成長為一棵參天大樹，需要發(fā)達的根系、樹枝和綠葉。這就是信托配套制度建設(shè)的作用。

我國需要完善的信托配套制度數(shù)量多、內(nèi)容復(fù)雜，涉及的國家機構(gòu)多，需要在立法機關(guān)層面進行組織協(xié)調(diào)。通過立法后評估工作，對現(xiàn)行的信托法律制度進行全面、系統(tǒng)、客觀的評估，準(zhǔn)確地把握法律法規(guī)制定的科學(xué)合理性和實際執(zhí)行的有效性，為法律法規(guī)的修改、補充或廢止，提供客觀依據(jù)，有效調(diào)動立法機關(guān)、司法機關(guān)和行政機關(guān)的整體資源。

立法后評估對《信托法》的普及應(yīng)用有重要意義。我國《信托法》的定位是作為一項財產(chǎn)管理制度，規(guī)定信托當(dāng)事人之間的基本民事法律關(guān)系。信托制度的實施將推動我國經(jīng)濟、社會、文化、政治的深刻變革，對整個社會有深遠的影響。從《信托法》實施的情況看，人們還沒有充分認識到信托的制度價值和功能。信托制度不同于某一行業(yè)或部門的立法，能夠立竿見影解決人們看得見、摸得著的問題。他是通過調(diào)整人們之間的財產(chǎn)關(guān)系、利益結(jié)構(gòu)和觀念意識，來影響社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和設(shè)計。這種影響更重大，但往往被人們忽視。立法后評估能夠檢驗信托制度在實踐中起到的作用，推動信托制度的普及應(yīng)用，解決社會政治、經(jīng)濟問題。

立法后評估也是維護信托當(dāng)事人的合法權(quán)益，保護投資者利益，維護金融秩序的客觀需要。信托應(yīng)用的廣泛性、靈活性，信托受益人制度和信托財產(chǎn)獨立性制度，在推動金融創(chuàng)新、多層次資本市場建設(shè)方面發(fā)揮著重要作用。這樣一個有效的制度工具也具有兩面性，如同潘多拉的盒子，打開之后需要我們有能力掌控它。由于配套制度不健全、監(jiān)管手段和渠道的局限性，金融信托領(lǐng)域也存在一些潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險。立法后評估能夠全面、準(zhǔn)確地掌握信托在金融領(lǐng)域發(fā)揮作用的情況，引導(dǎo)金融信托的健康發(fā)展。

記者：據(jù)您了解，對于人大代表的提案，在落實上一般需要經(jīng)過什么程序？作為一名律師和信托專家，您能否舉出一些具體案例，說明開展《信托法》立法后評估工作、加快推進《信托法》配套制度建設(shè)的作用。

李憲明：人大代表的提案是個統(tǒng)稱，包括議案和建議、意見。根據(jù)全國人大的有關(guān)規(guī)定，在大會會議期間提出的代表議案，大會秘書處應(yīng)當(dāng)召開有各專門委員會負責(zé)人參加的代表議案處理協(xié)調(diào)工作會議，研究議案處理的具體建議，向大會主席團提出議案處理意見的報告。大會主席團決定代表議案是否列入本次會議議程，或者先交有關(guān)專門委員會審議。對于暫時不能列入會議議程的議案，可以建議列入全國人大常委會的立法規(guī)劃或者相關(guān)工作的計劃。

大會期間，代表向全國人大及其常委會提出的對各方面的建議、批評和意見，由全國人大常委會辦事機構(gòu)進行整理和研究，提出分析報告，擬定各項建議、批評和意見由誰承辦的計劃。經(jīng)全國人大常委會秘書長辦公會議討論同意后，及時召開交辦會議，會同國務(wù)院辦公廳、最高人民法院辦公廳、最高人民檢察院辦公廳和其他有關(guān)機關(guān)、組織具體落實。

社會財富的迅速增長催生了我國資產(chǎn)管理市場的大發(fā)展。由于金融分業(yè)經(jīng)營和行業(yè)準(zhǔn)入的限制，在繁榮的資產(chǎn)管理活動背后，隱含著制度性風(fēng)險。各類機構(gòu)通過委托代理、信托基金、公司企業(yè)、有限合伙等多種制度形式開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。進行資產(chǎn)管理所要求的分別管理、分別記賬、風(fēng)險隔離等經(jīng)營原則，在各種制度之間存在巨大差異。因缺乏對各種資產(chǎn)管理制度實施效果的評估和比較，形形色色的資產(chǎn)管理活動往往避過監(jiān)管的視野，甚至影響國家宏觀調(diào)整政策的實施，投資人也不能夠有效識別，規(guī)避投資風(fēng)險。與其他制度相比，信托在我國是一種新生制度。對實踐中的信托制度進行后評估工作，能夠更準(zhǔn)確地對信托的功能和價值進行定位，有效規(guī)范和引導(dǎo)信托活動，充分發(fā)揮信托的作用。

另一個常見的事例是關(guān)于信托登記。我國《信托法》第十條規(guī)定了信托登記制度：“設(shè)立信托，對于信托財產(chǎn)，有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理信托登記。未依照前款規(guī)定辦理信托登記的，應(yīng)當(dāng)補辦登記手續(xù)；不補辦的，該信托不產(chǎn)生效力?！钡牵P(guān)于如何辦理信托登記的配套規(guī)定缺位，登記機構(gòu)一般以沒有相關(guān)規(guī)定為由，對于信托活動涉及的財產(chǎn)不予辦理信托登記。有關(guān)房屋、車輛等需要辦理登記手續(xù)的財產(chǎn)，有的當(dāng)事人在信托文件中規(guī)定信托登記的事宜，然后另行簽署一份信托財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同來完成權(quán)屬過戶登記和信托登記，或者利用質(zhì)押、抵押登記并輔以公證來代替信托登記。發(fā)生糾紛后，信托活動的合法性存在爭議，信托當(dāng)事人的合法權(quán)益無法得到有效保護。信托制度在我國未能得到廣泛應(yīng)用，財產(chǎn)信托業(yè)務(wù)沒有開展，在很大程度上受到了信托登記制度不健全的制約。

信托稅收也是一個普遍性的問題。信托活動涉及復(fù)雜的稅收關(guān)系。進行任何信托活動首先都會遇到如何納稅，如何征稅的情況。十多年來，我國信托業(yè)開展信托業(yè)務(wù)，在稅收問題上一直“摸著石頭過河”。各地稅務(wù)機關(guān)對于信托活動涉及的營業(yè)稅、所得稅等的征繳問題理解不一。近年來，個別地方的稅務(wù)機關(guān)對信托公司進行例行檢查后，要求信托公司補繳以往年度欠繳的稅款，甚至作出處罰決定。因為缺乏統(tǒng)一的信托稅收制度規(guī)定，無論是監(jiān)管機構(gòu)還是信托當(dāng)事人都無所適從。

記者：您認為《信托法》立法后評估工作應(yīng)該如何進行？哪些《信托法》配套制度建設(shè)應(yīng)該完善，從操作層面看，哪些相對容易可以先行？

李憲明：法律規(guī)范的后評估是規(guī)則制定機構(gòu)主導(dǎo)的一項工作。早在2006年國務(wù)院就已開展了行政法規(guī)層面立法的后評估工作。人大立法層面的立法后評估于2010年開始試點，2011年正式實施。立法后評估是全國人大、政府部門等檢驗立法質(zhì)量、完善法律體系，確保法律有效實施的重要手段。

開展《信托法》立法后評估工作應(yīng)當(dāng)考慮信托實踐的需要和制度建設(shè)的現(xiàn)實可行性。完善信托立法、進行配套制度建設(shè)，可以采取修改、制定法律行政法規(guī)，進行立法解釋、司法解釋、案例指導(dǎo)等多種形式。路徑選擇上，發(fā)揮司法資源的作用可能更具有現(xiàn)實意義。

與一般的民事法律制度不同，人民法院在信托制度的發(fā)展和完善過程中，發(fā)揮著特有的作用。我國《信托法》也賦予了人民法院對信托活動進行審查監(jiān)督的權(quán)力。信托制度中蘊含的獨特的理念和精神，單純用法律條文表述難以窮盡，需要在信托活動和司法實踐中把握和運用。我國一些重要法律的實施，都有配套的司法解釋。最高人民法院發(fā)布的司法解釋，具有法律效力。2010年11月，最高人民法院出臺《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》。規(guī)定明確，指導(dǎo)性案例的唯一發(fā)布主體為最高法院，各級人民法院審判類似案例時應(yīng)當(dāng)參照執(zhí)行。案例指導(dǎo)相對于司法解釋更為靈活，將一些典型的信托案例適時編入案例指導(dǎo)能夠及時滿足司法實踐的需要。

關(guān)于配套制度建設(shè)的內(nèi)容，在必要性上，首先應(yīng)當(dāng)進行信托登記制度建設(shè)。信托財產(chǎn)獨立性是信托制度區(qū)別于其他類似制度的根本特征，沒有信托登記制度，信托財產(chǎn)的獨立性無法保障?！缎磐蟹ā穼嵤┮潦迹藗冮_展信托活動就受到信托登記問題的困擾，信托制度的應(yīng)用范圍和實效也因此大打折扣。應(yīng)當(dāng)指出，在信托配套制度建設(shè)工作中，信托登記制度的難度最大，涉及的法律、行政法規(guī)、政府機構(gòu)數(shù)量多。近幾年，中國銀監(jiān)會一直在積極推進信托登記制度建設(shè)工作，因為各種因素始終未能取得實質(zhì)性突破。

在操作層面，比較容易實施的重要配套制度是公益信托制度。《信托法》專設(shè)一章，共十五條規(guī)定公益信托。關(guān)于公益信托主管機構(gòu)、審批程序、信托監(jiān)察人的基本條件等問題仍然需要進一步的完善、明確。公益信托活動的內(nèi)容廣泛，管理機構(gòu)可能涉及教育行政、民政衛(wèi)生、科技體育等部門。從我國公益信托的實踐看，這種為多頭主管，主管部門不明確的分散管理模式阻礙了公益信托活動的開展。中國銀監(jiān)會和民政部曾多次研究、探討推進公益信托發(fā)展，發(fā)揮公益信托緩解社會壓力、促進社會和諧、推動經(jīng)濟發(fā)展的作用，面臨的主要制度障礙就是公益事業(yè)主管機構(gòu)的職責(zé)不清。