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——解析機構(gòu)監(jiān)管、功能監(jiān)管與行為監(jiān)管

7月14日至15日召開的全國金融工作會議提出了服務實體經(jīng)濟、防范金融風險、深化金融改革三項重要任務，這是今后搞好金融工作、促進經(jīng)濟穩(wěn)健運行和順利轉(zhuǎn)型升級的重要保障。會議著重強調(diào)了金融監(jiān)管在促進金融發(fā)展的同時防范系統(tǒng)性金融風險問題。會議強調(diào)，“金融要把為實體經(jīng)濟服務作為出發(fā)點和落腳點”，“完善金融市場、金融機構(gòu)、金融產(chǎn)品體系”，“要以強化金融監(jiān)管為重點，以防范系統(tǒng)性金融風險為底線，加快相關(guān)法律法規(guī)建設，完善金融機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)，加強宏觀審慎管理制度建設，加強功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管”，“要完善市場約束機制，提高金融資源配置效率”。

怎樣強化金融監(jiān)管，減少重復監(jiān)管和監(jiān)管空白，提高監(jiān)管的有效性，防范金融系統(tǒng)性風險？會議提出了一個新的理念：功能監(jiān)管和行為監(jiān)管。什么是功能監(jiān)管和行為監(jiān)管？與機構(gòu)監(jiān)管是什么關(guān)系？

機構(gòu)監(jiān)管就是金融監(jiān)管部門對金融機構(gòu)的市場準入、持續(xù)的穩(wěn)健經(jīng)營、風險管控和風險處置、市場退出進行監(jiān)管。功能監(jiān)管就是對相同功能、相同法律關(guān)系的金融產(chǎn)品，按照同一規(guī)則、由同一監(jiān)管部門監(jiān)管。比如，銀行銷售基金產(chǎn)品要到證監(jiān)會獲得基金銷售牌照。行為監(jiān)管是針對從事金融活動的機構(gòu)和人，從事金融業(yè)務就必須要有金融牌照，從事哪項業(yè)務就要領取哪種牌照。對有牌照的機構(gòu)要監(jiān)管，對沒有牌照從事金融業(yè)務的更要監(jiān)管，無照經(jīng)營就要嚴厲打擊。相同金融產(chǎn)品不按照同一原則統(tǒng)一監(jiān)管，是造成監(jiān)管空白、監(jiān)管套利的重要原因，也是當前金融秩序混亂的重要原因。因而，樹立功能監(jiān)管與行為監(jiān)管的理念是金融穩(wěn)定的重要基石。

落實功能監(jiān)管和行為監(jiān)管，首先要統(tǒng)一對金融產(chǎn)品的法律關(guān)系和產(chǎn)品性質(zhì)的認識，這樣才能明確監(jiān)管主體和監(jiān)管邊界，才能監(jiān)管追責。

當前金融秩序的混亂主要反映在資產(chǎn)管理市場（也稱理財市場）和同業(yè)市場。銀行、證券、保險、信托和基金管理公司都在發(fā)行各自的資管產(chǎn)品，其特點都是集合投資，法律關(guān)系是信托，產(chǎn)品屬性是證券。但由于認識的不一致，資管產(chǎn)品無法實行統(tǒng)一監(jiān)管，非法從事理財業(yè)務也沒有一個部門去查處。

盡管目前已責成中國人民銀行牽頭制定資管產(chǎn)品的規(guī)則，但如果不明確其產(chǎn)品屬性和法律關(guān)系，不明確一個監(jiān)管部門監(jiān)管，還允許銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會對自己管的機構(gòu)的資管產(chǎn)品制定監(jiān)管細則，那么，資管市場的監(jiān)管套利是無法消除的。就像公路上，須交通規(guī)則一致，但如果站了軍方、政府、公眾三個“警察”指揮三類車輛，能期望交通秩序改善嗎？

因而，金融穩(wěn)定要從金融回歸為實體經(jīng)濟服務做起，但金融秩序的維護要靠法制完善、監(jiān)管責任明確和嚴肅追責。

從法制講，需要修改證券法，擴大證券的定義，把集合投資計劃明確為證券，納入證券法調(diào)整范圍，由證監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)管；要修改信托法，明確信托經(jīng)營的原則；要把證券投資基金法改為投資基金法，將所有的公募、私募集合投資行為納入調(diào)節(jié)范圍，規(guī)范資產(chǎn)管理市場。

（作者吳曉靈系全國人大常委、財經(jīng)委副主任委員）